摘要
新形势下，只有通过借助电子政务，才能有效地利用政务信息资源，增加政府工作透明度，提高政府的公信力，实现真正意义上的政务公开。目前虽然已经取得了明显的进步，但由于对政务公开理解不透彻、相关法制和运行机制不完善等原因，使得政务公开的发展过程还存在着诸如政务公开流于形式化和表面化、缺乏统一性和协调性、信息公开与保密的界限不清晰等问题。对此，本人就电子政务视角下政务公开存在的问题及对策进行研究。
近几年来，政务公开成为大家热衷讨论的话题，过去的“以不公开为原则，以公开为例外”已经演变为“以公开为原则，以不公开为例外”。而政府作为社会资源的中心，其信息化发展程度将对整个社会的信息化建设起到重要的推动和示范效应。正是在这一背景下，电子政务作为社会信息化的中心内容之一，日益受到从中央到地方各级政府的高度重视，并且计算机和网络技术的发展为电子政务的实现提供了条件，使电子政务的发展成为当代信息化最重要的领域之一。电子政务的建立，对推进政府的政务公开具有重大意义：一是可以将政府所拥有的信息资源实现高度共享，实现公共信息资源的价值利用；二是减少公众的信息查询困难和相应的成本负担，使全体公民可以平等地行使其知情权；三是通过网络技术，保证了信息的时效性，同时便于对所需信息进行保存，不易丢失，为多次查阅提供方便；四是避免由于在信息传递过程中由于各种人为因素而导致的信息失真现象；五是为政府和公众的沟通开辟了新的、更方便的渠道，公民可以及时地对各种问题、困难进行反映并得到及时的解决；六是减轻机关工作人员的工作负担，很多政府信息是在业务工作中产生和积累的，通过电子政务建设，政府的大部份业务都可通过网络进行，在对信息的收集和归纳上更易操作，并可减少大量的接待工作。
纵观全国近几年的电子政务建设，从中央机关到省、自治区、直辖市，甚至在许多经济比较发达的地区，县、乡(镇)在信息化建设方面已基本按照国家政策的需要悉数落实，通过利用电子政务平台实现政务公开。但是，在大多数地方，由于重视程度不够、规划管理不力、网络互联不畅、共享资源不多、人才队伍不足、思想观念落后等因素，电子政务的建设明显滞后，没有充分运用电子政务平台很好的推进政务公开，老百姓没有及时了解到政府正在做什么、将要做什么或怎样做到，也不知道怎样到政府及其相关部门办理与自己切身利益相关的事宜。这大大降低了政府办公效率、提高了老百姓办事的成本，不符合时代发展的需要。
正是基于上述现状，本文试图从电子政务的视角度来对目前政府在推行政务公开方面进行研究，希望通过研究找出在电子政务环境下我国政务公开存在的问题，并对此提出对策及建议。
一、电子政务是实现政务公开的有效途径
（一）电子政务与传统政务的区别
办公手段方面：传统的政务办公模式依赖纸质文件作为信息传递的介质，办公手段落后，效率低下。电子政务实现了信息资源的数字化和信息交换的网络化，这是与传统政务最显著的区别，它大大提高了信息沟通的速度与效率。
业务流程方面：电子政务使得行政业务流程的集约化、规范化和高效化，这也是电子政务与传统政务的另外一个重要区别。传统政务的机构管理层次多、管理幅度小，虽然上级对下级的控制和协调能力较强，但决策与执行层之间信息沟通的速度较慢，费用较高，信息失真率较高，同时也造成机构臃肿膨胀、行政流程复杂、办事效率降低等不良后果。而电子政务系统的出现降低了政府获取信息的难度，所以政府可以根据自身的需要，适度的减少管理的层次，扩大管理幅度，降低管理成本。借助电子政务技术，政府还可以使行政流程实现标准化和规范化，使大量的常规性、例行性的事务电子化可以减少主观因素对于业务处理流程的干扰，从而极大的提高政府的工作效率。
与公众沟通方式方面：在传统的政务模式下，政府主要借助公共传媒来发布政务信息，而公众却要借助信件等传统手段向政府传递信息。这些交流方式速度慢，政府与公众无法做到及时沟通信息。它不但提高了公众获得公共信息和服务的成本及难度，而且也增加了公众监督政府行为的难度，从而为官员以权谋私提供了便利。电子政务的出现，使政府与公众之间的沟通变得异常便捷。政府通过建立门户网站，可以让公众充分了解政府的机构组成、职能、政策法规、办事流程、行政决定等，从而提高政府工作的透明度，促进勤政廉政建设。公众通过网络，可以与政府部门进行直接的信息交流，参与政府的决策，反映人民的呼声，促进政府职能的转变。区别与传统政务，电子政务一方面使政府能够对公众的需求做出快速反应，更好的为人民服务；另一方面也有利于发扬民主，提高人民的参政议政意识。
（二）电子政务是实现政务公开的有效途径
电子政务的发展，有利于推进服务型政府的建设，实现政府职能的现代化、民主化、公开化、效率化，为社会公众提供“多种方式、任何地点、任何时间”的“一站式”服务。电子政务通过网络为公众服务，提供政务公开的详细信息，可以打破部门内部上下级之间的层级限制，部门之间、地区之间的边界和人为的本位观念的阻隔，以及工作时间的局限等，从而保证不同层次的公民可以在一天中任何时段，任何地域参与政务，消除信息源于决策层之间的认为阻隔，从而使得政务公开更加持久、真实、广泛，避免政务公开的形式主义和冷热病。
电子政务实施政务公开能更好地转变行政观念，增强政府公职人员的公仆意识，尽力做到全心全意地为人民服务。电子政务通过互联网这个全方位、开放的平台，让公众全面地了解政府决策及其制定过程。借助社会的信息交流与监督，可以有效地遏制腐败，有助于建立廉洁高效的政府。
总的来说，利用电子政务实施政务公开，能弥补传统政务公开的不足，从而在公众中产生更加广泛、更加深刻的影响，以此推进社会主义民主政治的发展。
二、电子政务视角下政务公开存在的问题及成因分析
（一）目前政务公开存在的问题
1、政务公开流于表面化、形式化
公开主体与群众缺乏互动，回应性差。政务公开本应形成积极互动的双向反馈机制，不仅政务公开主体要依照法律、法规、政策和制度的要求，采取多种有效的方式和途径，主动地向社会公开有关的政务信息，群众、组织也有权利和义务获取和了解、参与和监督政务活动的运行情况。因此政务公开的主体还要依法接受公众的申请和询问，即开展被动式的政务公开活动。但是目前很多地方和单位的政务公开活动依然处于“我公开什么，你就看什么”的状况。许多地方设立了申诉电话、投诉电话，但对投诉意见的处理却很不及时。从网上公布的情况看，公布的只是公开主体单方面的信息，很少有老百姓发表意见的地方；即使有联络邮箱地址，也常常是网页管理员的，至于真正的办事人员却很少能与百姓在网上沟通。政务公开的大权常常牢牢掌握在某些领导手中，公开什么信息，何时公开，公开到什么程度，对什么人公开往往取决于个别领导者的喜好。
政务公开的质量不高，避重就轻。政府公开的信息大部分局限于事务性、程序性的公开，而对于决策程序、决策依据以及人民群众最关心的涉及到群众切身利益、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题（诸如单位总体发展规划、工作计划、单位内部财务收支、领导干部廉洁自律及选拔任用、职称评聘等）很少做到完全公开、透明。甚至有些地方只是在硬件上确立了这样那样的制度，但在执行制度的过程中却很少倾听群众的意见和建议；而有的地方则“过滤公开”或假公开，如一些“应急性事件”中，存在政府信息披露不及时甚至遮掩真相的情况。这些都使得政务公开无法在人民群众的参与、监督下起到取信于民，收效于社会的作用。
2、政务公开缺乏统一性和协调性
当前许多部门、地区、单位都在进行政务公开，但是由于法制滞后，领导体制、职能、经济发展水平、工作性质及人员素质等的差异，导致人们对政务公开的认识、公开的形式、公开的范围等方面存在较大的差别，公开活动相互之间缺乏统一性和协调性，各自为政。比如说，目前的管理与领导体制较为复杂，政务公开分别由法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门等负责，这种多元化的领导体制的弊端之一就是缺少综合协调，使各地方、各部门在政务公开的做法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度建设的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上，使政务公开的步伐不一致。
3、信息公开与保密的界限不清晰
由于我国目前还没有一部《政务公开法》，对应公开的内容、范围、程序和形式等都没有明确的规定，并且由于领导体制、职能、经济发展水平、工作性质及人员素质等的差异，许多机构和工作人员不清楚公开与保密的界限。“保密”往往成为某些部门拒绝向公众提供信息的理由。而《保密法》及其实施办法规定：“国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。有关部门必须根据有关的权限标上相应的密级，如果有关信息没有标明密级，则不构成国家秘密，公开也不构成泄密问题。”然而，根据《刑法》第111条的规定：“为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。”但什么信息属于“情报”，在我国法律中还没有相关的规定。根据最高人民法院有关司法解释，如果行为人知道或者应当知道没有标明密级的事项关系国家安全和利益，而为境外窃取、刺探、收买、非法提供的，按照《刑法》第111条定罪处罚。审理这类案件，需要对有关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级进行鉴定的，由国家保密工作部门鉴定。这两条规定意味着，即使没有标明属于国家秘密的材料或者信息，也有可能在事后被认定为构成秘密或者情报，并使任何公开这些信息的人构成犯罪。上述法律规定的非精确性以及法律之间的非一致性在实践中成了阻碍我国政务公开进一步发展的关键问题。
（二）政务公开问题成因分析
1、对政务公开理论认识落后
在民主法制健全的发达国家中，政务公开被视为公民的一项基本权利，在法律规定的范围内，公民有权利要求政府公开相关信息材料，政务公开是政府机关的义务。但从我国的政务公开基本理念角度看，中国目前的政务公开是一种政府权力型，而科学理念的政务公开应为一种民众权利型。正是由于思想上存在着问题，使得政务公开实践中出现形式主义倾向。如很多政府领导还存有官本位的思想，没有真正认识到人民群众的知情权、参与权、监督权是公民的基本权利，认为政务公开无非是一种表面淡化矛盾的手段。这些都致使了政务公开流于形式化、表面化，与其初衷相背。
再者，公民的维权意识较低，对自身拥有的权利的认识不足，意识不到自己具有知情权、参与权等。在实际生活中很少真正参与政务公开活动。公众对政务公开认识不足，参与政务公开活动积极性较低等因素都阻碍了我国政务公开的发展。
2、政务公开法制建设不完善
从上述提到的我国现今还没有一部完备《政务公开法》，对于政务公开的主体、客体、内容、公开与保密界限等都没有明确法律的说明与规定。这导致了政务公开在实际操作中具有很大的弹性，不能协调统一。缺乏法律的约束，使得行政机关不公开信息的行为无法得到有力的监督与控制，而公众的知情权也无法得到充分的保障而真正实现。
由于这个原因，重庆市最早在2006年制定了《关于违反政务公开行为的处理规定》规定：“对政务公开工作，未纳入本地区、本部门重要议事日程，组织领导不力，或者避重就轻，只公开一般事项，不公开重点事项，致使公开的内容不全面、不到位，走形式、走过场的；不按规定的内容、时限、程序进行政务公开，又不能在限定的时间内进行改正的，要对该领导班子主要领导、分管领导以及有关责任人员进行批评教育、诫勉谈话；情节严重的，要使其调离工作岗位或者免去其所任职务，直至给予党纪政纪处分。”但这只是地区性规定，并且是由行政机关自己主动进行的监督，缺乏群众申诉、控告的法律救济途径，对违反政务公开规定的领导也只是批评教育为主，最多只能进行行政处分。这样无论是对行政机关的公开义务的监督，还是对公众知情权的保障来说都是不够的。
因此，要使得政务公开发挥其效果，就必须建立健全的法律，使得政务公开有法可依，才能做到有法必依、执法必严、违法必究，推动我国民主进程的发展。
3、政务公开运行机制不完善
健全的监督、评价机制是实现有效的政务公开的保证。但我国目前许多政府部门却公开了政务而没有设立明确的监督机构，更难以评价所公开的信息的真实性。这样就使得了政府部门无法真正受到监督和约束，政务公开也只是流于形式。
社会公示与听证制度是公民参与管理国家的重要表现，是社会主义民主政治的重要组成部分。虽然目前我国已经开展社会公示与听证工作，但是大部分政府部门仍旧保持着对决策层层裁定的工作模式，决策制定过程不进行社会公示，或者操纵听证会参与者，使得社会公示与听证形同虚设。这种不尊重民意的做法，可能导致其决策危害到广大人民的切身利益，而人民无从反馈意见与建议。
三、利用电子政务促进政务公开的对策
（一）建立健全的政务公开制度体系
中国著名经济学家吴敬琏曾说：“推动国家技术发展的主要力量不是技术自身的演进,而是有利于创新的制度安排。”在中国信息化的过程中，制度和文化因素发挥的作用，远远大于技术的作用。电子政务说到底只是一个平台，政务公开最需要的是赖以生存的各项制度支持和保障，这样才能更好地促进和深化政务公开。
在我国政务公开制度构建的过程中，将不可避免地出现各方面利益之间的博弈和平衡，并最终形成反映利益平衡的政府信息公开制度体系。在法治社会，这一制度体系必然反映为由多部法律、法规相互衔接配合、共同构成的法律体系。因此，为推进建设健全的政务公开制度首先要做好两方面：一方面为对保密法、档案法等与涉及政务公开的法律法规进行必要的修订和完善，将落后的部分摒弃，将产生矛盾的部分整改，这种法律制度的局部修改可在权衡各方面的利益外，还是对政务公开的全面实行的一个过渡；另一方面，政府需要制定专门的针对政务公开的法典，有机地整合我国现有的零散规定，同时借鉴西方一些先进国家在此方面的理念、原则、技术及经验，制定一部适合我国国情的政务公开法律体系，使得政务公开法制化、规范化，为政府权利执行透明化打下基础，为公民的基本权利提供法律保障。
（二）提高政府公务人员的素质
电子政务是对政府公务人员的一个挑战，对政府公务人员素质提出了更高的要求。首先是道德要求。信息公开化程度提高，黑箱操作难度加大或难以为继，对政府公务人员的道德自律无疑是一大考验。再者是技术知识要求。随着IT业讯速发展，知识爆炸、信息爆炸使得知识更新加快，这就要求工作人员要不断更新知识与改善自身知识结构体系。最后是精神体力要求。网络信息无穷无尽，大批量生产的信息所引起的超负荷工作对政府公务人员的心理与生理提出了考验。因此，政府公务人员必须具有较高的素质，特别是应具有一定的信息化能力。
在电子政务条件下推行政务公开后，将会有大量的信息通过网络这个通道涌向政府。如果政府公务人没有一定的知识储量而且不具备处理各种信息的综合能力，那么不管是问题的数量还是复杂程度都超出了他们应对的限度。因此电子政务的顺利实施、行政决策的科学化，都有赖于一个高素质的公共人力资源，这就要求政府公务人员转变行政观念，树立起为人民服务的行政观；勇于开拓创新，积极调整白己的知识结构；主动适应环境的变化，提高综合应用能力；养成良好的学习习惯，不断拓展自身的知识储量，熟练掌握先进的技术手段，提高信息操作与处理能力，提高自身的吸收与借鉴、消化与转化能力，即成为“集成型政府公务人员”。
（三）完善监督与责任追究机制
目前，我国监督形式多样：包括权力机关的监督，行政机关的层级监督；审计部门和纪检部门的专门监督，还有法院和检察院的司法监督，中国共产党的监督，社会舆论监督和民众的监督等等。然而监督行政执法则显得力度不够，其原因在于民众监督虽然是一种最能体现人民当家作主的重要监督形式，但是它还要依靠其他方法的监督，特别是司法监督和政党监督作保障，其监督权利必须通过法律及各种政治力量的活动来实现和加强。因此，可以通过网络技术从技术层面上实现并强化各种监督机制的效用。一方面计算机网络取代传统对行政执法监督反馈的中间环节，简化了监督信息反馈的传输渠道，避免了反馈信息传输过程中的失真，能清晰地对行政执法进行反馈信息监督；另一方面网络技术以其保密性著称，能够避开人情世故使监督者敢于监督，即网络监督安全高，打击报复现象不易发生，为监督活动的顺利进行提供了保障。
除了完善监督机制之外，网络技术的发展和应用为大范围民意测验提供技术支持。执法责任追究机关可以通过各种网络技术向民众传达其违究责任的各种信息资源，民众通过网络可以将行政主体执法过程与法律规定和自身权益对照，通过网络平台发表自己的意见，也可以对违法执法人员进行检举，实现民众广泛参与行政执法活动，既有利于追究违法者的责任，又有利于调动民众政治参与的积极性。
（四）以服务型政府为指导理念建立良好公共信息服务平台
政府施政必须秉承服务型政府的基本理念，以公众为中心，以服务为目标。而政务网站，作为政府网上公共信息服务平台，其建设应该将政务公开、打造“阳光政府”以及“为人民服务”宗旨紧密结合起来。换句话说，就是政务网站在建设时不能只是简单地把政府工作网络化，而应对其功能有明确的定位。政务网站需要逐步成为人们了解政府工作动态、查阅政府信息、指引公众办事、反映民情民意、实现网上办理事项等的重要服务窗口。它的功能定位可以简单地概括为四句话——发布政府信息、收集公众意见、提供办事指南、受理公众业务。各级政府网站应根据自身的特点，从网页设计、栏目设置等方面为此功能的实现服务。
四、结语
政务公开是我国社会主义民主政治发展的重要内容之一，对政府民主政治建设的有着重大的意义。就目前政务公开情况而言，虽然我们已经取得了比较明显的成就，但相对于一些西方发达国家而言，仍然存在不少问题。而我们要做到敢于面对问题，分析问题，并寻找解决这些问题的有效方法，这也是我们深入推行政务公开所面临的艰巨任务。在政务公开法制化方面，虽然我国已经不断建立健全的法律法规，但现今仍缺少一部专门针对政务公开的法典。在思想转变方面，由于思想观念的转变比具体制度的建立难度还要大，因此要实现政务公开从政府权力型到民众权利型的转变，还需要很长时间的努力；并且要让公民真正明白民主政治的实质在于公民对政府的监督与参与到政治活动中去，也需要长时间的历练。总的来说，利用电子政务促进并深化政务公开，使得我国真正成为社会主义民主国家，并非一朝一夕可以实现，需要我们长期的坚持不懈的努力。
